Aanpassing circulaire ex artikel 24, onder b, Paspoortwet betreffende signaleringsprocedure vermoeden misbruik reisdocumenten

Deze circulaire heeft tot doel uw medewerking te vragen om reisdocumenten van personen die het vertrouwen in het reisdocument schaden ex artikel 24, onder b, van de Paspoortwet te kunnen weigeren dan wel vervallen te verklaren. Dit gebeurt door opname van de persoonsgegevens van betrokkene in het Register paspoortsignalering (hierna RPS). Met uw medewerking levert u, als verstrekkende autoriteit, niet alleen een onmisbare bijdrage aan de bestrijding van misbruik van en met reisdocumenten, maar draagt u eveneens actief bij aan het voorkomen van identiteitsfraude in het algemeen.

Deze circulaire begint met de criteria voor een signalering op grond van artikel 24, onder b, van de Paspoortwet. Vervolgens wordt ingegaan op de signaleringsprocedures en hoe moet worden gehandeld in geval van weigering of vervallenverklaring van een reisdocument als er al sprake is van een bestaande signalering op grond van artikel 24, onder b, van de Paspoortwet.

In overeenstemming met de Paspoortwet omvat het begrip ‘reisdocument’ zowel de Nederlandse reisdocumenten zoals bedoeld in artikel 2 lid 1, Paspoortwet1, als de Nederlandse identiteitskaart (NIK) en de vervangende identiteitskaart.2

Opname in het RPS op grond van artikel 24, onder b, van de Paspoortwet is alleen mogelijk als er sprake is van een gegrond vermoeden dat:

• • handelingen zijn verricht of zullen worden verricht die het vertrouwen in reisdocumenten schaden of zullen schaden of;

• • opzettelijk een ander in de gelegenheid is gesteld of zal worden gesteld om met of met betrekking tot reisdocumenten dergelijke handelingen te verrichten.

Hierna zal kortheidshalve steeds worden gesproken over een gegrond vermoeden van misbruik van of met reisdocumenten.

Hieronder volgen een aantal gedragingen, die op zichzelf of in combinatie met elkaar, kunnen leiden tot een gegrond vermoeden van misbruik van of met reisdocumenten. Deze opsomming moet echter worden gezien als een hulpmiddel en is nadrukkelijk niet uitputtend bedoeld.4 In de praktijk kunnen zich nog andere situaties voordoen, die op een gegrond vermoeden van misbruik met of met betrekking tot reisdocumenten kunnen duiden.

A. Opzettelijke beschadiging van reisdocumenten

Het komt regelmatig voor dat reisdocumenten worden ingeleverd die kennelijk opzettelijk zijn beschadigd. Het gaat dan om reisdocumenten, waarin visumbladzijden ontbreken of die duidelijk zijn gewassen, waardoor visa en in- of uitreisstempels onleesbaar zijn geworden. Dit kan er op wijzen dat de houder kennelijk doelbewust zijn reisgedrag wil verhullen. Het is belangrijk dat u zoveel mogelijk omstandigheden aanvoert die kunnen onderbouwen dat de houder belang heeft bij de beschadiging(en). Het vroegtijdig inleveren van beschadigde reisdocumenten is hiervoor een aanwijzing, zeker als dit gebeurt in combinatie met de aangifte(s) van één of meer vermissingen. Om het vermoeden van misbruik mede te kunnen onderbouwen is een technisch onderzoeksrapport over de beschadigingen van groot belang. Daarmee kan namelijk worden aangetoond dat de beschadigingen (kennelijk) opzettelijk zijn aangebracht. Voor technisch onderzoek kunt u het document sturen aan het Expertisecentrum Identiteitsfraude en Documenten (ECID) van de KMar. Na ontvangst van het rapport dient u het reisdocument niet te vernietigen zodat het voor betrokkene mogelijk blijft om contra-onderzoek te laten verrichten.

B. Gelegenheidsverschaffing; misbruik door derden

Opname in het RPS is ook mogelijk als de houder opzettelijk een ander of anderen in de gelegenheid heeft gesteld handelingen te verrichten die het vertrouwen in het document schaden, zoals het verkopen, verhuren, in onderpand geven of uitlenen van een reisdocument. Tot deze categorie gedragingen behoort ook het op een zodanige onzorgvuldige manier achterlaten van, of omgaan met reisdocumenten, waardoor anderen hiervan zonder noemenswaardige moeite misbruik kunnen maken. Dergelijk gedrag leidt tot de conclusie dat willens en wetens het risico van misbruik is genomen, met alle mogelijke ongewenste gevolgen van dien. Het komt geregeld voor dat een minderjarige een reisdocument van een meerderjarige gebruikt om zich in een horecagelegenheid te identificeren. De personalia van zowel de minder- als de meerderjarige kunnen in verband hiermee worden opgenomen in het RPS.

C. Andere handelingen die op misbruik met reisdocumenten kunnen wijzen

• • het vervalsen van één of meer reisdocumenten;

• • het eigenhandig aanbrengen van aantekeningen in een reisdocument;

• • het zich op andermans identiteit laten verstrekken van een reisdocument;

• • het kopen, huren, in onderpand nemen of lenen van een reisdocument van een ander;

• • het misbruiken of gebruiken van een reisdocument bij frauduleuze handelingen (bijvoorbeeld lening afsluiten op naam van een ander, werken onder valse naam, fraude met het BSN of gebruik van het reisdocument bij andere criminele zaken);

• • het misbruiken of gebruiken van het reisdocument van een minderjarige ten behoeve van kindersmokkel of een poging daartoe;

• • het doen van valse aangifte c.q. het afleggen van valse verklaringen bij vermissing van een reisdocument;

• • het eerder als vermist opgegeven reisdocument wordt (doelbewust) door de houder zelf gebruikt;

• • meerdere malen melding doen van mogelijke identiteitsfraude waardoor het reisdocument van rechtswege vervalt en een nieuwe reisdocument aangevraagd wordt;

• • het vroegtijdig inleveren van het paspoort, om bijvoorbeeld het reisverleden te verbergen, waarbij vastgesteld kan worden dat er reisstempels en/of visa in staan;

• • melding doen van de vermissing van een reisdocument in combinatie met andere feiten of omstandigheden die duiden op misbruik van reisdocumenten (bijvoorbeeld een vermist reisdocument dat later teruggevonden wordt en vervalst blijkt te zijn).

Op grond van artikel 24, onder b, van de Paspoortwet kan een verzoek tot weigering of vervallenverklaring van een reisdocument worden gedaan door de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (hierna: de minister) of door instanties die zijn belast met de uitvoering van de Paspoortwet.

U kunt twee verschillende procedures volgen om personalia te laten opnemen in het RPS op grond van artikel 24, onder b, van de Paspoortwet:

• • U kunt de minister informeren. Als deze na beoordeling van het dossier concludeert dat er een gegrond vermoeden van misbruik bestaat, dan gaat de minister over tot opname van de personalia in het RPS. De minister kan bij mogelijke onduidelijkheden een aanvullend onderzoek verzoeken;

• • U kunt zelf als signalerende autoriteit optreden. Ook dan richt u zich tot de minister, die slechts een marginale toets uitvoert. Daarna zal de minister tot registratie van de personalia in het RPS overgaan.5

Voor beide procedures zijn formulieren beschikbaar, die te vinden zijn op de website van RvIG (www.rvig.nl).

De eerste optie, waarbij de minister signaleert, heeft de voorkeur. U hoeft dan niet elke twee jaar opnieuw een onderbouwd signaleringsverzoek te doen. Kiest u voor zelf signaleren dan vervalt de signalering na een tijdsverloop van twee jaar van rechtswege, tenzij u zelf een nieuw verzoek indient. Tevens bent u verantwoordelijk voor het signaleringsdossier. Dit is het dossier dat u dient op te maken en te houden om het gegrond vermoeden van misbruik te kunnen onderbouwen. Een ander gevolg is dat u als signalerende autoriteit gevraagd kan worden te adviseren over de vervallenverklaring dan wel weigering van een reisdocument aan een persoon die wellicht niet meer in uw gemeente staat ingeschreven.6

De praktijk leert dat het moment van constatering van misbruik, onzorgvuldig omgaan of fraudeleus handelen met Nederlandse reisdocumenten vaak samenvalt met het moment dat er een nieuw reisdocument wordt aangevraagd. In dat geval gaat u direct over tot het verstrekken van informatie aan de minister (of u kiest ervoor zelf een signaleringsverzoek in te dienen, zie voornoemde tweede optie). In de tussentijd houdt u de beslissing op de aanvraag aan.7 Als de aanvrager een NIK aanvraagt, kan deze niet worden geweigerd op grond van een RPS-signalering krachtens artikel 24, onder b, van de Paspoortwet. U moet de NIK in dergelijk geval dus verstrekken (behalve als de signalering berust op artikel 23b Paspoortwet).8 In gevallen waarbij het om een aanvraag van een paspoort gaat en de aanvrager voornemens is om binnen een korte periode te reizen dient u contact op te nemen met RvIG. Desondanks informeert u wederom direct de minister of dient u direct een signaleringsverzoek in, zodat een eventueel paspoort van de aanvrager vervallen kan worden verklaard, dan wel de verstrekking van een paspoort kan worden geweigerd.

Indien u bericht ontvangt over de opneming van personalia in het RPS als het reisdocument al is aangemaakt maar nog niet is uitgereikt, reikt u het reisdocument niet uit, maar volgt u de procedure tot vervallenverklaring van het reisdocument. De reden hiervan is dat bij het geven van de opdracht aan de leverancier om het aangevraagde reisdocument te personaliseren, een positieve beslissing op de aanvraag is genomen. Hierdoor kan de procedure tot weigering van het reisdocument niet gevolgd worden. Omdat artikel 42, lid 3 onder b, van de Paspoortwet uitreiking van een gepersonaliseerd reisdocument niet mogelijk maakt door opname in het RPS, dient de procedure tot vervallenverklaring te worden gevolgd.

De vermelding van een persoon in het RPS vervalt van rechtswege na twee jaar. U moet daarom elke twee jaar opnieuw een signaleringsverzoek indienen wanneer u zelf als signalerende autoriteit bent opgetreden en het gegronde vermoeden van misbruik nog steeds bestaat. Indien de gronden voor het opnemen van een persoon in het RPS binnen de termijn van twee jaar zijn vervallen, dient u hier de minister direct van op de hoogte te stellen. De minister zal de personalia dan uit het RPS verwijderen. Heeft u de minister alleen geïnformeerd en is hij overgegaan tot opneming van personalia in het register, dan is hij verantwoordelijk voor deze procedure.

Zolang een persoon in het RPS is opgenomen moet u de minister op de hoogte houden van alle relevante ontwikkelingen en alle daartoe behorende bescheiden toesturen. Op grond van de meest recente informatie kan de minister bepalen of het gegronde vermoeden voor signalering nog aanwezig is.

Aanvraag nieuw reisdocument

Bij iedere aanvraag voor een reisdocument, waaronder een Nederlandse identiteitskaart, gaat u na of de aanvrager is vermeld in het RPS Indien hiervan sprake is, dan neemt u de aanvraag in behandeling en vraagt u bij RvIG nadere gegevens op over de grondslag van de signalering. Voor zover u gebruik maakt van de automatische signaleringscontrole op het RPS kunt u vrijwel altijd de gronden voor signalering inzien en hoeft u slechts contact op te nemen met RvIG indien geen nadere informatie beschikbaar is. 9 Er kunnen zich de volgende situaties voordoen:

• 1. Het is een signalering op grond van artikel 23b Paspoortwet. In dat geval volgt u de procedure zoals is beschreven in de ‘Circulaire over artikel 23b Paspoortwet betreffende personen met een uitreisverbod op grond van de Tijdelijke wet bestuurlijke maatregelen’.

• 2. Het is een signalering op grond van een ander artikel in de Paspoortwet, én

  • a. het betreft de aanvraag van een NIK. In dit geval verstrekt u de NIK, omdat een NIK uitsluitend wordt geweigerd op grond van artikel 23b Paspoortwet.

  • b. het betreft de aanvraag van een ander reisdocument (niet zijnde een NIK).

    In dat geval volgt u onderstaande procedure:

    • • U vraagt bij RvIG nadere gegevens op over de signalering om na te kunnen gaan of de gronden voor signalering nog bestaan. Indien u gebruik maakt van de automatische signaleringscontrole is dit niet nodig, omdat deze informatie altijd actueel is.

    • • Als de gronden voor signalering nog bestaan, stelt u de aanvrager schriftelijk in kennis van het voornemen tot weigering van het aangevraagde reisdocument en geeft u daarbij de aanvrager de mogelijkheid om de definitieve beslissing tot weigering aan te houden. Voordat een dergelijke beslissing mag worden genomen dient u de aanvrager in de gelegenheid te stellen om in overeenstemming te komen met de signalerende autoriteit.10 Bij de signaleringen op grond van artikel 24, onder b, van de Paspoortwet, zal dit in de meeste gevallen de Minister van BZK zijn, maar het kan ook een andere autoriteit zijn. U verwijst voor de overeenstemmingsprocedure de aanvrager door naar de juiste autoriteit.

De overeenstemmingsprocedure (zie ook bijlage 1) kan leiden tot intrekking van de signalering, omdat daarvoor geen of onvoldoende gronden meer blijken te bestaan.11 Ook kan de overeenstemmingsprocedure ertoe leiden dat er geen overeenstemming wordt bereikt en u dus wordt geadviseerd om het aangevraagde reisdocument te weigeren. Het is echter ook mogelijk dat de gronden weliswaar gehandhaafd blijven, maar met de aanvrager wordt overeengekomen dat hij een reisdocument krijgt waarvan de geldigheidsduur en/of de territorialiteit wordt beperkt. De signalerende autoriteit, in de meeste gevallen is dit de Minister van BZK, informeert u over de uitkomst van de overeenstemmingsprocedure.

Bij het nemen van de beslissing tot weigering van een reisdocument kunt u op grond van artikel 20 van het Besluit justitiële en strafvorderlijke gegevens, desgewenst eventuele justitiële gegevens van de aanvrager opvragen.

Welke beslissing u ook neemt, u doet hiervan onverwijld mededeling aan de minister, middels formulier C6. De minister zorgt voor opneming van die mededeling in het RPS.

Vervallenverklaring en inhouding

Indien blijkt dat een persoon is opgenomen in het RPS dan wordt het reisdocument direct ingehouden.12 Meestal wordt bij de aanvraag van een nieuw reisdocument geconstateerd dat de aanvrager is opgenomen in het RPS. Het reisdocument dat nog in het bezit is van de houder dient dan dus direct te worden ingehouden. Echter, ook in andere gevallen waarin bij contact met de houder van het reisdocument wordt geconstateerd dat er sprake is van signalering in het RPS, dient het reisdocument te worden ingehouden. Ook een NIK kan worden ingehouden, maar niet met het oog op vervallenverklaring (dat is bij de NIK niet mogelijk13), maar vanwege signalering in het RPS vanwege het van rechtswege vervallen van het document in verband met een uitreisverbod.14 Vervolgens worden de hiervoor beschreven procedures in verband met weigering van het aangevraagde reisdocument15 gevolgd.

Tot inhouding van een reisdocument zijn de volgende instanties bevoegd:16

• • de autoriteiten die bevoegd zijn tot het in ontvangst nemen van een aanvraag voor reisdocumenten (de burgemeesters, de gezaghebbers van de openbare lichamen Bonaire, St. Eustatius en Saba, de gouverneurs van Aruba, Curaçao en Sint Maarten, de Minister van Buitenlandse Zaken, de Koninklijke Marechaussee);

• • de autoriteiten die belast zijn met de grensbewaking, de politie en de ambtenaren belast met het toezicht op vreemdelingen;

• • het Openbaar Ministerie ingevolge artikel 18 van de Paspoortwet, uitsluitend op het moment dat het een verzoek tot signalering doet;

• • de Rechter-commissaris ingevolge artikel 19 van de Paspoortwet, uitsluitend op het moment dat hij een verzoek tot signalering doet.

De autoriteit die het reisdocument van de gesignaleerde heeft ingehouden, maar niet bevoegd is tot vervallenverklaring, stuurt het document door aan de autoriteit die daartoe bevoegd is. Dit is de burgemeester van de gemeente waar de gesignaleerde als ingezetene in de BRP is ingeschreven of de burgemeester van de gemeente Den Haag indien het een niet-ingezetene betreft.17 De tot vervallenverklaring bevoegde autoriteit volgt dezelfde procedures die hiervoor zijn beschreven, in het geval van een aanvraag voor een nieuw reisdocument door een gesignaleerde persoon die wordt geweigerd.18

Uitkomsten overeenstemmingsprocedure

• 1. Er is overeenstemming:

  • a. U verstrekt alsnog het aangevraagde reisdocument (al dan niet met beperkingen);

  • b. U geeft het ingehouden reisdocument terug.

• 2. Er is geen overeenstemming:

  • a. U weigert het aangevraagde reisdocument, tenzij u van mening bent dat betrokkene door de weigering of vervallenverklaring onevenredig wordt benadeeld, in welk geval overlegd wordt met de signalerende instantie19 of;

  • b. U verklaart het ingehouden reisdocument vervallen, tenzij u van mening bent dat betrokkene door de weigering of vervallenverklaring onevenredig wordt benadeeld, in welk geval overlegd wordt met de signalerende instantie.

Het kan ook zo zijn dat betrokkene geen gebruik maakt van de mogelijkheid om overeenstemming (zoals bedoeld in artikel 44, vierde lid, van de Paspoortwet) te bereiken met de signalerende instantie. Indien u binnen twee weken na bekendmaking van het voorgenomen besluit tot weigering van het aangevraagde reisdocument of vervallenverklaring van het ingehouden reisdocument geen verzoek tot aanhouding van het definitieve besluit heeft ontvangen van betrokkene, gaat u over tot weigering of vervallenverklaring van het reisdocument, tenzij u van oordeel bent dat de aanvrager of de houder hierdoor onevenredig zou worden benadeeld. Indien u meent dat weigering of vervallenverklaring leidt tot onevenredige benadeling, treedt u in overleg met de signalerende instantie. Deze voorziet u van een advies. U beslist vervolgens zelf het aangevraagde reisdocument te verstrekken (al dan niet met beperkende voorwaarden) of dit terug te geven. Een uitgebreide beschrijving van de overeenstemmingsprocedure is opgenomen in bijlage 1 bij deze circulaire.

Ten behoeve van de signaleringsprocedure van artikel 24, onder b, van de Paspoortwet zijn een aantal modelformulieren beschikbaar op de website van RvIG (www.rvig.nl). Ten aanzien van het signaleringsformulier is het belangrijk dat u dit volledig invult en een uitgebreide onderbouwing geeft van uw vermoeden van misbruik. Dit doet u door het opstellen van een signaleringsdossier. Indien u de minister wilt laten optreden als signalerende instantie, dient u alle bijlagen mee te sturen. Een goed gedocumenteerd signaleringsdossier bestaat onder meer uit:

• • een volledig ingevuld formulier informatieverstrekking of verzoekformulier;

• • een uitgebreide motivatie van het gegronde vermoeden van misbruik met of met betrekking tot reisdocumenten;

• • overzicht van vermiste, vroegtijdig ingeleverde20 en/of ingehouden reisdocumenten;

• • aanvraagformulieren van de vermiste, vroegtijdig ingeleverde en/of ingehouden reisdocumenten;

• • verklaringen van vermissing of diefstal afgelegd bij de gemeente en/of processen-verbaal van diefstal opgesteld door de politie;

• • processen-verbaal van aangifte van gepleegde onregelmatigheid met het reisdocument dat strafbaar is op grond van het Wetboek van Strafrecht;

• • een technisch rapport bij beschadigingen van en aan het reisdocument;

• • kopieën van visumpagina’s met reisstempels indien het reisdocument voortijdig is ingeleverd en niet is beschadigd;

• • verklaringen van mogelijke identiteitsfraude met reisdocumenten;

• • overige relevante informatie ter onderbouwing van het gegronde vermoeden van misbruik.

Voorts is er een handzame werkinstructie beschikbaar op de website van RvIG (www.rvig.nl), die de te nemen stappen voor en bij een signalering op grond van artikel 24, onder b, van de Paspoortwet, gedetailleerd omschrijven.

U kunt met nadere vragen over deze circulaire contact opnemen met de Frontoffice van RvIG, te bereiken per e-mail op info@rvig.nl of op telefoonnummer 088-900 1000. Vorenstaande informatie is tevens beschikbaar op de website van RvIG (www.rvig.nl).