Beleidsregel toepassen beoordelingsregels aanvraag omgevingsvergunning archeologische rijksmonumentenactiviteit

Een rijksmonumentenactiviteit is een activiteit inhoudende het slopen, verstoren, verplaatsen of wijzigen van een rijksmonument of een voorbeschermd rijksmonument of het herstellen of gebruiken daarvan waardoor het wordt ontsierd of in gevaar gebracht (zie de bijlage bij artikel 1.1 Omgevingswet). Het is verboden een rijksmonumentenactiviteit te verrichten zonder omgevingsvergunning (artikel 5.1, eerste lid, onder b, Omgevingswet). De meeste rijksmonumentenactiviteiten met betrekking tot een archeologisch monument betreffen het verstoren van de bodem, aangezien de archeologische resten in Nederland zich vooral daarin bevinden. Bij zichtbare archeologische monumenten, zoals terpen/wierden, kasteelterreinen, hunebedden en grafheuvels, gaat het daarnaast ook om activiteiten die de belevingswaarde van het rijksmonument aantasten (ontsiering). Een rijksmonumentenactiviteit kan ook tot doel hebben de fysieke staat van het archeologisch monument te consolideren of te restaureren. Tot slot kunnen archeologische monumenten onder water ook zonder verstoring van de waterbodem aangetast worden, zoals bij verwijdering of verplaatsing van zichtbare archeologische resten.

Deze beleidsregels zijn alleen van toepassing als er een vergunningplicht is. In de gevallen genoemd in artikel 13.11, tweede lid, van het Besluit activiteiten leefomgeving is er een generieke vrijstelling van de vergunningplicht. Daarnaast is voor veel archeologische rijksmonumenten bij het aanwijzingsbesluit of een aanvullend besluit vastgesteld dat tot een bepaalde diepte onder het maaiveld een aantal bodemingrepen zonder vergunning kan worden verricht. Oppervlakkige grondbewerking leidt namelijk niet tot verstoring van het bodemarchief, als de archeologische resten dieper in de bodem zitten. Voor terreinen waar de archeologische resten op of direct onder het maaiveld liggen, zoals bij veel zichtbare archeologische monumenten, is meestal geen vrijstelling van de vergunningplicht vastgesteld vanwege het risico op beschadiging of ontsiering. Als een vrijstellingsdiepte is vastgesteld, is ter informatie ook aangegeven voor welke werkzaamheden altijd een vergunning is vereist, ook binnen de vrijstellingsdiepte.

In artikel 8.80 Bkl staan beoordelingsregels voor een aanvraag om een omgevingsvergunning voor een rijksmonumentenactiviteit met betrekking tot een archeologisch monument. Deze beoordelingsregels luiden, voor zover van toepassing op archeologische monumenten:

• − de omgevingsvergunning voor een rijksmonumentenactiviteit wordt alleen verleend als de activiteit in overeenstemming is met het belang van de monumentenzorg (artikel 8.80, eerste lid);

• − bij de beslissing op de aanvraag wordt rekening gehouden met de volgende beginselen (artikel 8.80, tweede lid, onder a en d):

  • ○ het voorkomen van ontsiering, beschadiging of sloop van archeologische monumenten (onderdeel a); en

  • ○ het conserveren en in stand houden van archeologische monumenten, bij voorkeur in situ (onderdeel d).

Met het belang van de monumentenzorg wordt ook het belang van de archeologische monumentenzorg bedoeld. Hiermee wordt niet alleen het belang van het individuele rijksmonument of voorbeschermd rijksmonument bedoeld, maar ook het belang van de archeologische monumentenzorg als geheel. Bij de beoordeling van de vergunningaanvraag worden dus ook de gevolgen voor het bestand aan archeologische rijksmonumenten als geheel en de kennis over andere archeologische rijksmonumenten betrokken.

De beoordelingsregels in het tweede lid van artikel 8.80 Bkl vloeien voort uit internationaalrechtelijke beginselen. De onderdelen a en d van dat artikellid hebben (ook) betrekking op het belang van de archeologische monumentenzorg.2

Het belangrijkste verdrag voor de archeologische monumentenzorg is het verdrag van Valletta3.

Het doel van dit verdrag is het archeologisch erfgoed te beschermen als bron van het Europese gemeenschappelijke geheugen en als middel voor geschiedkundige en wetenschappelijke studie, door het zoveel mogelijk in situ (ter plaatse, in of op de bodem) te behouden. Bij rijksmonumenten staat het beginsel van behoud in situ voorop. Het verdrag verplicht namelijk onder meer tot 'de vorming van archeologische reservaten (...) ter wille van het behoud van tastbaar bewijs voor bestudering door toekomstige generaties'4. In het stelsel van Erfgoedwet en Omgevingswet wordt met de aanwijzing van archeologische rijksmonumenten (artikel 3.1 Erfgoedwet) en de vergunningplicht voor rijksmonumentenactiviteiten (artikel 5.1, eerste lid, aanhef en onder b, Omgevingswet) op nationaal niveau invulling gegeven aan deze verdragsverplichting.5

Het beginsel van het conserveren en in stand houden van archeologische monumenten, bij voorkeur in situ, is ontleend aan artikel 4, onderdeel ii, van het verdrag van Valletta. Door archeologische rijksmonumenten beschikbaar te houden voor de samenleving en wetenschappelijk onderzoek kunnen toekomstige generaties deze bron – eventueel met betere technieken – in zijn oorspronkelijke vorm raadplegen en er hun eigen onderzoeksvragen over stellen. Het bodemarchief laat zich maar één keer verstoren («lezen»), dus hiermee moet terughoudend en zorgvuldig worden omgegaan.

Daarnaast is ook het verdrag van Granada6 voor archeologische monumenten relevant. Het beginsel van het voorkomen van ontsiering, beschadiging of sloop van (archeologische) monumenten is ontleend aan artikel 4, tweede lid, van dit verdrag en betreft in dit verband het behoud van het archeologisch monument en zijn monumentale waarden.

Aan de hand van de waarderingscriteria, vastgelegd in de door de archeologische beroepsgroep vastgestelde kwaliteitsnorm (zie bijlage IV ‘Waarderen van vindplaatsen’ bij de protocollen van de Kwaliteitsnorm Nederlandse Archeologie) wordt nagegaan of de voorgenomen activiteit schadelijk is, dan wel het archeologisch monument ontsiert of in gevaar brengt. Daarvoor wordt onderzocht of de fysieke kwaliteit (gaafheid en conservering) van het rijksmonument door de activiteit achteruitgaat. Daardoor kan ook de inhoudelijke kwaliteit (met name de informatiewaarde) van het archeologisch monument verminderen.

Voor zichtbare archeologische monumenten wordt bovendien nagegaan of de activiteit zodanig ontsierend is dat de belevingswaarde (zichtbaarheid/schoonheid en herinneringswaarde) wordt aangetast. Activiteiten die de belevingswaarde van archeologische monumenten aantasten of de mogelijkheid voor monitoring (van de fysieke staat) en toekomstig wetenschappelijk onderzoek beperken, zijn in beginsel niet in overeenstemming met het belang van de archeologische monumentenzorg. Dit geldt in het bijzonder voor bouwactiviteiten met veel bodemingrepen waarbij het rijksmonument in verschillende bouwkavels wordt opgesplitst en door meerdere bouwwerken wordt beschadigd of ontoegankelijk gemaakt voor toekomstig onderzoek. Als een rijksmonumentenactiviteit het archeologisch monument niet beschadigt of ontoegankelijk maakt voor toekomstig archeologisch onderzoek of, bij een zichtbaar archeologisch monument, niet ontsiert, is deze in overeenstemming met het belang van de archeologische monumentenzorg en wordt de omgevingsvergunning voor een rijksmonumentenactiviteit (onder voorwaarden) verleend.

Ook activiteiten die verband houden met een passende, archeologievriendelijke nieuwe functie of (her)inrichting van het rijksmonument zijn in beginsel in overeenstemming met het belang van de archeologische monumentenzorg. Hierbij vormen de archeologische waarden het uitgangspunt voor het ruimtelijk ontwerp en inrichting en wordt het bodemarchief zo min mogelijk verstoord. De ingrepen moeten bijdragen aan het duurzaam behoud van het archeologisch monument en de belevingswaarde ervan versterken.

Bij schadelijke of ontsierende activiteiten wordt beoordeeld of de voorgenomen activiteit noodzakelijk is en welk belang de aanvrager heeft bij de activiteit. Is een schadelijke activiteit niet noodzakelijk, dan is de activiteit niet in overeenstemming met het belang van de archeologische monumentenzorg.

Bij de beoordeling van de noodzaak van activiteiten wordt onderscheid gemaakt tussen het gebruik van het archeologisch monument ten tijde van de aanwijzing als rijksmonument (‘bestaand gebruik’) en wijzigingen in het gebruik die nadien zijn doorgevoerd of die de aanvrager voornemens is.

Bij schadelijke of ontsierende activiteiten zal in overleg met de initiatiefnemer, bij voorkeur voorafgaand aan de aanvraag, de mogelijkheid tot planaanpassing worden verkend om schade aan het rijksmonument te voorkomen of zoveel mogelijk te beperken. Een omgevingsvergunning voor een rijksmonumentenactiviteit kan immers mogelijk wel worden verleend als het plan zodanig wordt aangepast (en de aanvraag ook) dat het bodemarchief zoveel mogelijk wordt ontzien (behoud in situ).

Een omgevingsvergunning voor een rijksmonumentenactiviteit wordt geweigerd als de aanvrager niet bereid is tot planaanpassing terwijl er – mede gelet op de omstandigheden van de aanvrager – praktisch uitvoerbare alternatieven zijn die het archeologisch monument niet of aanzienlijk minder aantasten.

Bij schadelijke of ontsierende, maar noodzakelijke rijksmonumentenactiviteiten die verband houden met het ten tijde van de aanwijzing als rijksmonument bestaande gebruik en waarvoor geen redelijk en minder schadelijk of ontsierend alternatief denkbaar is, zal de omgevingsvergunning doorgaans onder voorwaarde van archeologisch onderzoek worden verleend.

Omvangrijke ingrepen waardoor de archeologische waarde van het archeologisch monument vrijwel volledig verloren zou gaan, zijn ondanks een eventuele (bedrijfseconomische) noodzaak voor het bestaande gebruik niet in overeenstemming met het belang van de archeologische monumentenzorg.

Een aanvraag om een omgevingsvergunning voor een rijksmonumentenactiviteit wordt dan in beginsel geweigerd. Alleen als sprake is van een zwaarwegend algemeen maatschappelijk belang, kan de omgevingsvergunning onder voorwaarde van archeologisch onderzoek worden verleend.

Archeologische rijksmonumenten zijn gebaat bij passende functies die de archeologische waarden niet aantasten, ontsieren of het archeologisch monument ontoegankelijk(er) maken voor wetenschappelijk onderzoek. Daar waar nieuwe functies aan de locatie worden gegeven, kan het adagium ‘behoud door ontwikkeling’ een positieve uitwerking hebben op het archeologisch monument als het daardoor duurzaam behouden wordt en voor het publiek beleefbaar gemaakt. In een dergelijk geval zal de omgevingsvergunning doorgaans onder voorwaarde van archeologisch onderzoek worden verleend. Bij schadelijke of ontsierende rijksmonumentenactiviteiten die verband houden met een na de aanwijzing als rijksmonument gewijzigd gebruik of met een beoogd gebruik en waarvoor geen redelijk en minder schadelijk of ontsierend alternatief denkbaar is, wordt de omgevingsvergunning uitsluitend verleend bij een zwaarwegend algemeen (maatschappelijk) belang bij het verrichten van de activiteit. Ook dan onder voorwaarde van archeologisch onderzoek.

Voorschriften over technische maatregelen kunnen bijvoorbeeld inhouden het gebruik van licht materieel, of vaste rijroutes voor zware machines, of het gebruik van rijplaten om schadelijke insporing te voorkomen.

Technische maatregelen om schade aan het bodemarchief te voorkomen kunnen ook al via planaanpassing worden gerealiseerd. Als planaanpassing mogelijk is, moet de aanvraag worden gewijzigd, of zal – in geval van een ingrijpende wijziging – een nieuwe aanvraag moeten worden ingediend. In een aan de vergunning te verbinden voorschrift zal dan worden verwezen naar de in dat verband gewijzigde tekeningen.

Als een noodzakelijke en schadelijke of ontsierende rijksmonumentenactiviteit – gelet op de belangenafweging – onvermijdelijk is en planaanpassing niet of onvoldoende mogelijk, zal opgraving van het bodemarchief op professionele wijze nodig zijn om de archeologische resten ex situ te behouden. Dit moet voorafgaand aan de voorgenomen activiteit plaatsvinden.

In dit verband kunnen ook technische maatregelen nodig zijn, zoals het toepassen van bronbemaling om archeologisch onderzoek in de bouwput naar behoren te kunnen uitvoeren.

In bepaalde situaties, wanneer een risico bestaat dat toch archeologische resten worden geraakt of verstoord, kan een archeologische begeleiding worden voorgeschreven. Een archeologische begeleiding wordt op professionele wijze verricht volgens het protocol 4004 uit de Kwaliteitsnorm Nederlandse Archeologie (KNA) voor een archeologische opgraving. Voor handelingen waarvoor geen certificaat verplicht is, zoals het op land verzamelen en documenteren van archeologische vondsten zonder daarbij de bodem te verstoren, kunnen specifieke eisen worden gesteld aan de deskundigheid van de bij de archeologische begeleiding betrokken personen.

Met het voorschrift om de opgraving of begeleiding op een bepaalde wijze te verrichten, worden die eisen bedoeld die in de KNA als een ‘programma van eisen’ worden aangeduid. Hierin worden onder meer de doel- en vraagstelling van het onderzoek, de onderzoeksmethode(n) en de vereiste kennis en ervaring van de uitvoerders vastgelegd. Na het veldwerk wordt ingevolge de KNA een evaluatierapport opgesteld op basis waarvan de resultaten van het gravend onderzoek worden uitgewerkt. Tot voornoemde eisen behoort ook de eis dat dit evaluatierapport ter goedkeuring aan het bevoegd gezag wordt voorgelegd.